장애인노동권, 어떻게 볼 것인가?

이상훈(민주노동당 노동정책연구원)

1. 노동권, 그리고 장애인 노동권

일반적으로 노동권은 두 가지 의미를 가진다. 첫째, 노동을 통해 자신의 생계를 유지하고 자아를 실현할 수 있는 권리, 즉 노동을 통한 생존권 확보의 권리이다. 여기에는 고용의 이전과 이후에 차별받지 않으며 노동할 수 있는 일체의 권리가 포함된다. 둘째, 노동자로서 자기표현의 권리이다. 즉, 노동자로서 자유롭게 조직을 결성하고 이를 통해 자신의 이해를 표출해 낼 수 있는 권리이며, 좁은 의미의 노동기본권을 의미한다.

장애인노동권은 이러한 일반적인 노동권에 대해 보편적인 측면과 특수적인 측면을 동시에 함축하고 있다. 후자의 측면에서, 사회적 편견의 문제를 포함하여 장애인에 대한 차별기제는 단순히 자본주의적 문제틀 내에서 발생한 것이 아닐 뿐만 아니라, 자본주의적 노자모순의 단순한 변형태가 아니다. 그러나 보편적인 측면에서, 장애인 노동권 역시 자본주의적 시장 기제를 통해 재생산되면서 자신의 실상을 드러낸다는 점에서 공통점을 갖는다.

이렇듯 장애인 노동권이 일반적인 의미의 노동권에 대해서 가지는 보편성과 특수성의 논리는 장애인 노동권을 둘러싼 논리의 복잡성을 통해 반영된다. 이는 이후에서 논하게 될 장애인 노동에 대한 복합적 차별, 장애인노동권과 관련된 정책에 반영되는 보편성과 선별성의 충돌, 장애운동과 노동운동의 결합에 이르기까지 광범위하다.

2. 자본주의 시장 논리와 장애인 노동권의 왜곡

장애인에 대한 사회적 차별은 반드시 자본주의적인 것이라고 할 수는 없다. 그러나 그것이 자본주의적 시장논리에 의해 장애인의 ‘저생산성’과 ‘노동무능력’이라는 이데올로기로 변형되어 전파되는 것 또한 사실이다.

시장의 우월성을 논하는 이들은 보통 시장이 자유로운 개인들의 교환을 통한 경쟁을 보장하며, 특정한 개인 혹은 집단이 의도한 결과를 양산하지 않는다는 논리를 설파한다. 이 자체가 시장이 보장하는 자유와 평등이라는 것이다. 하지만 자본주의적 시장기제는 단순한 유용성의 교환으로서의 일반적 시장과는 다르다. 이윤추구의 자유만이 전면화 되는 자본주의적 시장기제는 생산성과 효율성의 논리를 그 최우선에 배치한다. 특히, 이러한 기준으로 인해 노동시장에서 노동력의 가치는 결코 모두가 실현되지 않는다. 노동력의 가치 실현 즉, 노동시장의 참가는 생산성과 효율성의 논리에 따라 거부당한다. 노동력의 가치가 온전히 실현되는 부분, 부분적으로 실현되는 부분, 실현되지 못하고 노동시장의 진입이 거부되는 부분으로 나뉘게 된다. 노동권의 기본이라 할 수 있는 고용에 대한 차별이다.

- 이중적 차별, 그리고 국가와 시장

하지만 더욱 중요한 것은 자본주의 시장기제에서 차별은 항상 이중적으로 발생한다는 점이다. 즉, 생산성과 효율성에 따른 순수시장적 논리에 의한 차별과 여전히 사회문화적 편견과 배제가 노동시장에 투영되어 발생하는 차별이 그것이다. 후자는 소위 ‘자본주의적 시장 내의 봉건제적 요소’를 말한다. 모든 차별이 순수한 자본주의의 해악성의 논리로 설명될 수 없음을 의미한다. 시장에 대한 지배적인 이데올로기에 따르면, 시장은 전근대적인 불합리한 편견과 관습을 완전히 해방시켰다고 일컬어진다. 그러나 실상은 그렇지 않다. 여성노동자, 이주노동자, 비정규직 노동자, 그리고 장애인노동자에 대한 사회적 편견과 배제와 낙인(stigma)은 노동력의 가치실현을 철저하게 왜곡한다. 이른바 자본주의 내에서 항상적으로 존재하는 ‘시장의 실패’이다.

그렇다면, 이러한 시장의 실패와 국가의 관계는 무엇인가? 먼저, 국가의 정책이 단순히 중립적 위치에서 이러한 시장의 실패를 보완하는 역할에 그치지 않는다는 점을 확인할 필요가 있다. 자본주의 국가의 제도 내에는 불평등성이 각인되어 있으며, 그 권력자원 역시 단순히 동원가능하고 중립적인 것이 아니라는 점이다. 즉, 자본주의 국가는 행정과 정책을 관철시킴에 있어 사회 내의 자원을 불균등하게 활용하게 되는데, 이것은 단순히 사회세력간 평면적 힘의 편성을 반영하기 때문이라기보다는 전체의 사회적 재생산의 기본적 원칙과 규율이 자본주의적 시장에 기초하기 때문이다. ‘비인격적’ 시장이 선택된 계급에 대해 차별적으로 ‘인격’을 부여하는 것에 대해, 국가는 사회의 안정적 재생산을 위한 국가전략으로 상응한다. 기본적으로 시장은 사회를 분할하고 그 격차를 벌이며, 국가는 재생산을 확보하려 하며 이를 통해 시장에 의한 사회적 분할을 봉합하려 한다. 결국, 일체의 위기 혹은 안정적 발전은 시장과 국가의 공동작품이며, 더 자세히는 불완전한 시장과 불완전한 국가 간의 공모의 결과이다.

이렇듯 일체의 위기와 차별에 대해 국가와 시장에 대한 통합적 관점을 견지하는 것은 사회관계 및 시장관계에서 발생하는 다양한 차별, 그리고 이로 인한 노동시장에서의 불평등에 대한 정책적 대안으로서의 국가제도에 대해 권력의 시혜적 온정의 산물로 보아서는 안된다는 점을 의미한다. 국가정책이 시장의 실패에 대해서 가지는 관계는 사후보완이라기 보다는 결자해지에 가깝다. 이러한 관점은 우리가 특정한 문제의 제도적 해법에 대해 국가적 책임을 어디까지 상정할 것인가 하는 문제와 긴밀히 연결된다.

- 기본권의 제약, 신자유주의와 신보수주의의 결합

이른바 신자유주의 및 이와 결합된 신보수주의의 진전은 이러한 자본주의 시장이 가지는 ‘시장의 실패’를 노동의 위기로 전환시키는 역할을 한다. 신자유주의는 수요관리적 국가경영체제를 무너뜨리고, 공급중시의 혁신체제로 전체 사회를 개편하는데 일조하게 된다. 특히 노동부문의 공급에 대한 신자유주의적 개입은 노동시장의 분할을 가속화하고, 노동과정의 합리화를 저해하는 일련의 노동자집단에 대한 주변화가 진행된다. 더불어 현대자본주의의 독특한 유형으로서 신자유주의와 결합된 신보수주의는 개인생산성의 추상적 기준을 ‘시민적 책임’으로 둔갑시키며, 생산성 논리에 따른 시민권의 차등분배를 당연한 논리로 귀결시키게 된다. 즉, 주변화된 노동력에 대한 공격이 시민권의 제한으로 현실화되는 것이다.

노동과정의 합리화는 표준작업제도의 강화를 통한 정위치, 정시간, 정작업의 강화와 노동강도 강화, 라인의 생산량을 증대시키는 이른바 ‘스피드 업(speed up)’이 주된 방향이라 할 수 있다.

정리하자면, 장애인 노동권은 자본주의적 논리를 넘어서면서 동시에 자본주의적 시장관계를 통해서 스스로의 모습을 왜곡된 형태로 드러낸다. 이것이 의미하는 바는 두 가지로 정리할 수 있다. 첫째, 장애인 노동권의 문제는 단순히 자본주의적 요소로 환원될 수 없음에도 노자관계가 양산하는 일반적 노동권 구축의 문제(즉, 노동운동의 일반적 과제)와 급진적 연대의 형태로 진행되어야 하며, 동시에 노동운동의 현재적 한계를 넘어서는 계기로 자리 잡아야 한다는 점이다. 다음으로, 장애인 노동권의 왜곡은 결코 개인의 저생산성의 문제가 아니라, 시장의 실패에 따라 특정 사회구성원에 대한 ‘보장적 권리’의 부재가 발생하는 문제이며, 이를 해소해야할 책임은 선별화된(targeted) 개인들에게가 아닌 사회 혹은 국가에 부과되어야한다는 것을 의미한다.

3. 장애인노동권의 노동시장적 상황

(1) 고용시기의 차별 - 차별적 고용실태

2000년 장애인 취업실태조사를 통해 드러난 장애인 고용실태의 특징은 다음과 같이 정리할 수 있다. 첫째, 장애인은 비장애인에 비해 장기실업 및 고실업에 노출되어 있다. 15세 이상 장애인은 133만 명으로 추정되며, 그 중 경제활동인구는 64만 명으로 경제활동참가율은 48.1%이다. 이는 같은 시기 전체 경제활동참가율 59.8%와 비교하여 약 10%가 낮은 수치이다. 반면, 장애인 실업률은 28.4%로 전체 실업률 4.8%에 비해 약 6배 높은 것으로 나타난다.

조사통계가 이미 4년전에 진행되었던 것이고, 따라서 많은 글들에서 이미 발표되었다는 점에서 각각의 통계는 간략히 소개하는 것으로 대체한다. 자세한 내용은 한국보건사회연구원(2000), “2000년도 장애인 실태조사”, 장애인노동조합건설추진위원회(2001), “장애인 노동조합 건설의 배경과 조직모델, 사업영역” 등을 참조.

둘째, 생애주기의 측면에서 장애인은 비장애인에 비해 노동시장에 빠르게 진입하고 퇴출되는 특징을 가진다. 즉, 연령별로 볼 때, 10대 후반과 20대 초반의 경제활동참가율은 23.9%로 비장애인(11.7%)에 비해 두배 이상 높은 반면, 비장애인들이 가장 왕성하게 노동시장에 참여하는 30대부터는 점차 낮아지는 현상을 보이고 있다. 노동시장에 대한 장애인의 빠른 진입과 퇴출은 장애인의 노동이 일반적인 노동력 공급에 필요한 숙련도를 필요로 하지 않는 직종에 몰리고 있음을 보여줌과 동시에 상대적으로 통제가 쉽고 보수가 적은 저연령 고용에 집중되고 있음을 드러내고 있다.

셋째, 장애인노동자는 비숙련․저기능․단순 노무직화되고 있다. 취업장애인의 직업별 분포는 전체 취업장애인의 29.9%가 단순노무직에 종사하고 있어 가장 다수를 점하고 있으며, 다음이 농어업으로 25.6%, 서비스․판매직이 21.0%, 기계․장치 조작 등의 일을 수행하는 기능직이 11.7%, 전문직․사무직이 11.1% 순으로 나타나, 서비스․판매직, 농어업직, 단순노무직 등 비숙련․저기능직의 비율이 전문직, 숙련직, 사무직 보다 매우 높다.

넷째, 장애인 고용에서 비정규직의 비중은 훨씬 더 높다. 취업장애인 중 임금노동자의 비율은 45.9%로 전체 임금노동자 비율 63.4%와 비교하여 18.5%가 낮다. 또한, 장애인 노동자의 경우, 상용직과 임시직이 비장애인(각각 30.1%, 22.0%)과 비교하여 상대적으로 적은 반면에(각각 23.8%, 6.4%), 일용직의 비율은 비장애인(11.3%)에 비해 높은 것(15.8%)으로 나타나, 노동시장에서의 비정규직 비율이 비장애인 노동자에 비해 더 높은 것으로 나타났다. 임노동자의 비율이 낮게 나타나는 것에 대해서는 장애인 노동에 대한 다양한 차별들로 인해 장애인 스스로 임금노동을 포기하고 영세자영업으로 전환한 결과로 볼 수 있다. 더불어, 장애인 고용의 비정규직화의 경우, 조사시점인 2000년 이후 비정규직화가 전사회에 걸쳐 급진적으로 진행된 점을 고려할 때, 보다 심각한 수준일 것으로 추측할 수 있다.

(2) 고용이후의 차별 - 고용불안의 심화

고용불안정을 포함한 장애인노동자에 대한 고용이후의 차별은 취업장애인의 근속년수, 노동시간, 임금, 노동3권의 측면에서 확인할 수 있다.

- 취업장애인의 근속년수

한국장애인고용촉진공단이 제출한 2004년도 국정감사요구자료에 의하면, 공단에 의해 취업된 장애인의 근속기간은 비장애인의 그것에 비해 현격히 짧은 것을 드러난다.(조사시점은 2001년) 아래 그림에서 볼 수 있는 바와 같이, 취업장애인의 절반이상의 근속년수가 1년 미만으로 나타나 전체 취업자의 근속년수에 비해 훨씬 짧은 것으로 드러났다. 특히 1년 미만의 취업장애인 중 3개월 미만 역시 3명의 한명 꼴인 32.6%로 나타난다. 그러나 이는 공단의 고용촉진제도를 경유한 취업장애인을 대상으로 한 자료이며, 전체 장애인 노동자로 시야를 넓힐 경우, 그 근속년수는 훨씬 짧아질 것으로 추측된다. 더불어, 장애인노동자가 실업과 불완전고용의 순환관계에서 벗어나기 힘든 고용구조임을 확인할 수 있다.

- 노동시간

2000년 장애인실태조사에 따르면, 장애인노동자들은 1일 평균 13시간 동안 노동하는 것으로 나타나 당해연도의 법정근로시간보다는 5시간, 전체 노동자들의 잔업시간을 포함한 총노동시간인 11시간보다 2시간이 많은 것으로 나타났다.

이는 장애인노동자가 엄청난 초과노동에 노출되고 있음을 의미한다. 또한 장애인노동자는 적절한 노동력재생산시간을 확보하는데 실패함으로 인해, 자신의 인적자원을 재충전할 수 있는 기회를 상실하고 있을 뿐만 아니라, 장애의 심화로 인해 노동능력의 추가상실로 이어질 위험에 노출되어 있음을 의미한다.

- 임금

같은 조사에 따르면, 2000년 12월 현재 장애인 노동자는 월 평균 임금이 79만 2천원으로 같은기간 전체 노동자의 월 평균 임금 121만 천원의 65.4%수준이다. 뿐만 아니라 장애인노동자 중 14.1%가 월 임금 25만원 이하(1995년 현재)를 받고 있으며 최저임금 이하의 임금을 받는 장애인노동자가 전체의 약 20%에 이르고 있다.

- 노동3권

장애인의 부당노동행위에 대한 노출은 심각한 수준이다. 근로기준법 제5조는 “사용자는 근로자에 국적, 신앙 또는 사회적 신분을 이유로 근로조건에 대한 차별적 처우를 하지 못한다”고 규정하고 있으며, 장애인고용촉진및직업재활법 제4조(2항)은 “사업주는 근로자가 장애인이라는 이유로 채용․승진․전보 및 교육훈련 등 인사관리상의 차별대우를 하여서는 아니된다”고 규정하고 있다. 그러나 장애인 노동자는 장애를 이유로 고용과정에서 탈락되는 경우가 빈번히 발생하고 있으며, 설사 고용되었다 하더라도 승진, 임금 등 인사상의 차별을 받고 있다. 보다 구체적으로는 고용을 전․후하여, 모집 및 채용단계, 퇴직 및 해고단계, 직무배치단계, 능력개발 단계, 차별에 대한 구제실태 및 절차단계에서 총체적인 차별에 시달리고 있다.

그 자세한 내용에 대해서는 국가인권위(2002), “장애인고용 및 승진실태조사” 참조할 것.

그러나 문제는 이에 대처할 수 있는 장애인노동자들의 조직도. 주체적 역량도 부족하다는데 있다. 먼저, 이는 장애인노동자들이 노조에 가입하고 있는 비율이 현격히 낮은 점에서 찾을 수 있다. 여기에는 장애인노동자들이 대부분 영세사업장에 근무하고 있다는 점, 그리고 장애인 스스로 채용 및 재계약시에 발생하는 불리함을 두려워하여 노조의 결성 및 가입을 꺼리고 있다는 점, 끝으로 노조내부에 존재하는 장애인노동자에 대한 거부감 등에서 기인한다고 볼 수 있다.

이상에서 개괄적이나마, 고용시기 및 고용이후의 시점을 중심으로 노동시장에서 장애인이 처해 있는 차별적 지위에 대해서 논하였다. 그러나 사실상 장애인에 대한 사회적 차별은 고용이전의 전사회적 차별과 동떨어져 논의될 수 없다. 가장 심각한 것은 교육에서의 차별과 편의시설에 대한 접근에서의 차별이다. 즉, 장애인은 다양한 형태의 사회적 교육시스템으로부터 소외를 받고 있으며, 이는 다시 장애인의 전체적인 저학력화 현상으로, 노동시장에서의 열악한 지위로 연결되는 인과관계를 가진다 할 수 있다.

6. 장애인 노동권의 법적 환경

장애인 노동권을 둘러싼 법적인 환경은 아래 그림과 같이 요약 될 수 있다.

주지한 바 있듯이, 장애인노동권의 확보라는 논리적 귀결에 이르기까지는 교육권, 생존권, 이동권 등의 포괄적 권리에 대한 집합적 요구가 진행되어야 하며, 이러한 법적 표현 형태들이 위와 같이 복잡하게 구성되어 있다.

문제는 다양한 법제들이 장애인노동권의 확보를 위해 필요한 사회적 조건들을 공백없이 규정하고 있는가와 별도로, 장애인노동권의 확보가 보편적 노동권의 관점에서 법적으로 명문화되고 있는가이다. 즉, 평등한 노동과 노동기본권을 확립하고자 한 헌법적 보편성이 각각의 법률들에 충분히 삼투되어 있는가에 있다. 결국 장애인 노동권확립을 위한 다양한 사회적 조건을 구비해나아 갈 수 있도록 다양한 법들에 존재하는 항목들의 통일성을 검토하는 작업이 필요하다. 여기에는 장애개념에 대한 규정에서부터 장애인의 노동조건에 대한 제한에 이르기까지 다양하다.

이러한 이유로 인해, 차별해소에 대한 총체적․법률적 접근이 필요하다고 볼 수 있다. 현재 장추련이 추진하고 있는 ‘장애인차별금지및권리구제등에관한법률’이 좋은 예가 될 수 있을 것이다. 그러나 동시에 법안의 실효성을 강제해낼 수 있는 제도적 형태가 현실화되어야한다. 하나의 법안은 사실상 정책과 제도를 기초하는 보편적 의지의 표현일 뿐이다. 해당 법안이 선언적 의미로 그칠 것인지 다양한 정책프로그램을 통해 현실적인 강제력을 가질 수 있는지에 대해서는 주․객관적 요인에 면밀한 검토가 필요하다.

한 가지 구체적인 방안으로 작업장내의 차별의 입증책임을 사업주에게 두는 것을 명시하고 있는 남녀고용평등법이 좋은 예가 될 수 있다. 장애인의 열악한 교육수준 및 노동환경을 고려할 때, 차별의 입증을 장애인노동자에게 두고 있는 현행 규정은 작업장에서 발생하는 차별에 대한 구제 자체를 불가능하게 하고 있다.

다음으로, 장애인노동자에 대한 임금차별의 시정을 위한 법률정비가 요청된다. 현재의 ‘장애인고용촉진및직업재활법’은 장애인에 대한 채용, 승진, 전보 및 교육훈련에 대한 차별을 규정하고 있을 뿐, 장애를 이유로 임금차별을 할 수 없다는 조항을 명문화하고 있지 않다. 장애인에 대한 임금차별의 예방은 사실상 두 가지 방향으로 진행되어야 한다. 먼저, 현재 장애인과 비장애인의 임금격차는 투여된 노동의 양으로 환원되지 않는다는 점을 고려할 때, 남여고용평등법에 명문화되어 있는 바와 같이 동일노동․동일임금의 원칙을 명문화할 필요가 있다. 또한, 장애인에 대해 최저임금의 적용제외를 명시하고 있는 ‘최저임금법’의 개정이 요구된다. 현행 최저임금법은 ‘근로능력이 현저히 낮은 자’에 대해 최저임금제도의 적용을 제외시키고 있는데, 이는 최저임금이 노동자에 대한 무조건적인 최소한의 권리보장이라는 측면에서 볼 때, 해당조항은 개정안을 통해 삭제되어야 할 것이다.

5. 장애인 노동권의 제도적 환경

IMF구제금융으로 대표되는 90년대 중반이후 경제위기는 사실상 두 가지 방향성이 충돌하는 시기였다. 즉, 생산성 및 경쟁력 논리의 전면화를 위해 노동의 양보를 확보하는 것과 국가와 시장의 실패가 역설적인 의미에서 보다 실질적인 복지와 민주주의가 담보되는 사회로 진전할 것인가의 방향들이 그것이다. 그러나 후자의 경우, 몇몇 근대적인 의미의 복지제도가 외양상 구축되는 것으로 그 한계를 드러냈으며, 결과는 자본의 위기가 노동의 위기로 이전되는 과정이었다. 즉, 비정규직의 확산 등 고용불안이 확산되었으며, 노동시장의 극단적 분화가 진척되어 주변화된 노동력으로 변화되는 특징적 집단은 보다 명확해져만 갔다.

- 선고용의 논리

그렇다면 90년대 이후의 극단적 시장논리가 다양한 의미의 고용차별로 이어지지 않을 수 있도록, 한국의 정부정책이 적절한 완충장치를 마련했다고 할 수 있는가 혹은 그럴 수 있는 정책적 능력을 소유하고 있는가의 문제를 제기할 수 있다. 대답은 그렇지 않다는 것이다. 그동안 취업취약계층에 대한 고용정책의 큰 방향을 논할 때, 정부의 주된 입장이 되어 온 것은 무조건적인 ‘선고용’의 논리이다. 즉, 일단 취업취약계층에 대한 고용실태의 심각함을 인정하는 외양을 취하면서 이에 대한 논리적 결론으로 귀결되는 것은 고용의 질과는 관계없이 어떤 형태로든 취업시키고 보자는 논리이다. 임금수준, 고용의 유지여부 등 일련의 노동조건에 대한 논의는 여기서 제외된다. 결국 장애인뿐만 아니라, 청년, 여성 등 대부분의 취업취약계층이 비정규직화되고 있을 뿐만 아니라, 고용 이후 다양한 지점들에서 온전한 노동자로서의 자기권리를 보장받지 못하고 있다.

- 정부 고용정책의 시장주의적 성격

현정부의 일자리창출 정책 역시 여기서 벗어나고 있지 못하다. 현재 범정부적 차원의 일자리창출정책은 재경부를 중심으로 추진되는 성장동력산업에 의한 일자리창출사업, 노동부가 주관하는 일자리나누기사업, 보건복지부가 중심이 되는 사회적일자리 사업이 그것이다. 중요한 것은 노동시간 단축을 통한 신규고용창출은 이미 포기되는 추세이며, 노동시장의 하위영역을 차지하고 있는 빈곤층을 주 대상으로 하는 사회적일자리사업은 잔여적(residual) 정책으로 신규고용이 창출된다기보다는 실업과 불완전고용을 순환시키는 역할을 하고 있다는 점이다. 중요한 것은 이들 사업들이 극히 위계적으로 편성되고 있다는 점이며, 이러한 위계에 따라 행정적 조치들이 집행되고 있다는 점이다. 성장동력육성을 통한 신규고용창출이 성공할 수 있는가 하는 점은 차치하고서라도, 이러한 방식의 신규고용창출정책을 통해 고용의 질이 확보될 수 있는 가능성은 대단히 낮아진다. 결국, 노동시장 내에서 발생하는 차별의 직접적 원인이라 할 수 있는 노동조건의 격차를 확대시키는 방향으로 사업이 진행되고 있다고 볼 수 있으며, 이러한 상황에서 취업취약계층의 노동기본권을 기대하기란 대단히 어렵다고 볼 수 있다.

서비스 및 IT업종 중심의 성장동력산업 육성 정책의 경우 여타 부문과 달리, 노동조건의 편차가 극히 심해, 신규진입 노동자들의 경우 이른바 저질 직종(junk job)으로 집중될 위험이 있을 뿐만 아니라, 해당 부문의 고용유발계수도 타 부문에 비해 낮기 때문에 정책의 실효성이 대단히 의문시되고 있다. 다만, 노동자의 삶의 질을 우선해야할 정부의 고용 및 노동정책에서도 친자본적 성향일 발견된다는 점만을 확인할 수 있을 뿐이다.

- 고용권과 노동권의 총체론적 사고

장애인에 대한 고용창출 역시 이러한 정부정책의 한계로부터 예측되고 평가되어야 한다. 취업취약계층 일반이 그러하듯 장애인노동권의 올바른 자리매김을 위해서는, 정부의 신규고용창출 노력은 고용의 질이 확보된 ‘온전한 일자리(decent work)’를 중심으로 취업을 확대하는 방향을 견지해야 한다. 이것은 또한 노동시장 내에서 발생하는 장애인에 대한 의도적/결과적 차별, 그리고 장애인에 대한 다양한 측면의 ‘낙인’을 사전적으로 예방할 수 있는 방안이기도 하다.

결국, 절대적 고용증대와 노동3권의 확보에 대한 단계론적 사고를 경계할 필요가 있다. 이는 노동기본권은 어느 정도의 고용수준을 이룬 후에야 논의할 수 있다는 논리에 대한 반대를 분명히 하는 것을 의미한다. 노동3권으로 대표되는 노동기본권 확보노력과 함께 가지 않는 우선고용의 원칙이 가지는 위험성은 설사 장애인노동자들의 절대적 고용수준이 개선된다 하더라도, 저임금의 불완전노동과 실업상태를 반복하는 상황을 벗어날 수 없는 악순환의 반복이다. 노동자로서의 자기결사 및 자기표현 기제를 확보하지 못한 운동은 지속적인 생존권의 위협으로부터 자유로울 수 없다.

추가적으로, 장애인 고용에 있어 온전한 일자리와 무조건적인 채용지향은 양자택일의 문제인가 할 때, 반드시 그렇지만은 않다. 노동시장에 대한 정부의 강력한 개입과 차별시정노력 및 재원의 과감한 투자, 그리고 공공부문을 통한 고용흡수의 방식을 통해 어느 정도 문제의 해소가 가능하다. 문제는 정부의 기본적 정책의지에 있다. 장애인에 대한 정부의 정책적 접근에 있어 서구사회에서 활발히 논의되고 있는 ‘반사회적배제(against exclusion)’를 위한 다양한 정책적 모색은 부재한 반면, 취업취약계층에 대한 이중수혜의 과도한 감시만이 발견될 뿐이다.

- 장애인의무고용제도

다른 발제문과의 중복을 피하기 위해 제도에 대한 구체적 소개 및 다양한 문제점에 대한 기본적 논의는 생략하기로 한다.

일반적으로 장애인고용을 위한 제도적 형태는 경쟁고용, 지원고용, 보호고용 등으로 나뉠 수 있다. 현행 장애인고용촉진제도는 경쟁고용을 위한 고용지원정책이다. 중요한 문제는 의무고용제도의 형식을 가지는 현재의 장애인고용정책에 대한 기본적인 관점을 수립하는 것이다. 장애인의무고용제도는 자본주의적 시장이 가지는 고유한 특징인 ‘시장의 실패’로 인한 생존권의 위협에 대해 국가가 온전히 부담해야 할 책임의 물질적 표현이다. 여기서 장애인의 낮은 생산성에 대한 정책적 보완의 논리나 시혜적 복지의 논리 등은 불필요한 수사(rhetoric)에 지나지 않는다.

하지만 현행 장애인의무고용제도는 큰 실효성을 거두고 있지 못하다. 동제도의 시행부터 현재에 이르기까지 고용장려금 규모, 장려금지급대상 및 원칙에 있어서의 잦은 변동은 정부의 일관된 정책의지의 부재를 여실히 드러내고 있다. 제도의 시행은 10년이 넘었지만 장애인고용은 실질적으로 정체되어 있는 반면, 기금의 고갈가능성을 이유로 고용장려금은 단가 인하된 바 있다.

- 장애인고용촉진기금 불안정의 의미

고용장려금 인하로 인해 장애인을 다수 고용하고 있는 사업장을 중심으로 하여 장애인 취업이 크게 어려워지고 있으며, 특히 중증장애인과 장애여성의 고용불안이 심각한 상황이다. 이에 따라 일반회계 전출금을 확대해야 할 필요성이 크게 대두되고 있다. 이러한 일반회계 전출금 확대의 필요성이 의미하는 바는 무엇인가?

2005년도 일반회계 전입금은 노동부 당초 요구안인 500억원보다 크게 미달하는 100억원으로 전년도의 430억보다도 330억원이 줄어들었음. 대신, 노동부 예산요구안이 조정되는 과정을 통해 재특융자를 통해 800억원이 순증되어 반영되었다. 결국 총 기금운용규모는 증가되었다고 할 수 있으나, 장차 상환금에 대한 압박이 커질 것이며, 기금적립금이 소진된 상황에서 결과적으로 기금의 중장기적 안정화에 나쁜 영향을 미칠 것으로 판단된다.

이는 기본적으로 사회적 차별과 노동권의 왜곡에 대한 시장과 국가의 공동책임을 명확히 하는 것을 의미한다. 법적으로 볼 때, 기금의 기본적 재원이 사업주의 부담금과 정부출연금으로 되어 있으나, 사실상 현재까지의 기금의 운용은 사업주의 부담금에 전적으로 의존해왔다. 이는 항시적으로 기여와 수혜의 동일화 주장을 불러일으키는 주요한 원인이 된다.

일례로, 최근 우원식 의원을 중심으로 부담금을 ‘고용환경개선 등 사업주에 대한 지원에 한정하여 사용’하도록 명문화한 고용촉진법 개정안(27조 2)을 제출․추진하고 있다. 이는 개정법안의 법적 의지와는 별도로 해당 제도가 가지는 국가적 책임을 묵인하는 효과를 가진다.

물론, 장애인의무고용제도 자체를 기금을 통해 운영하는 방식 자체가 문제가 될 수 있다. 즉, 기금은 재원과 집행이 특정한 용도로 통합되어야 하며 이에 따라 항상 기여와 지원의 동일성 문제를 야기할 수도 있다. 그러나 이는 기금에 대한 협소한 관점에 지나지 않는다. 기금이 가지는 공공성의 성격으로 인해 기여와 수혜가 일치하는 가는 기금의 설립취지와 성격에 따라 달라질 수 있기 때문이다.

쉽게 말하면, 기금은 민간보험이 아니다. 기금 수혜의 포괄적 적용의 예는 건강증진기금에서 쉽게 발견된다.

결국, 일반회계 전출금의 확대는 이러한 원칙상의 혼란을 줄여 나갈 수 있는 좋은 방안이 된다. 즉, 일반회계 전출금을 확대하고 다양한 형태의 고용지원사업을 가능하게 하도록 계정간 유연성을 확대하는 것이 주효할 수 있다.

- 장애인고용촉진제도의 유지

추가적으로 지적할 것은 장애인고용촉진제도가 장애인고용의 중단기적 개선과 관계없이 지속되어야 한다는 점이다. 흥미로운 것은 정부정책의 집행자나 장애인단체 공히 현재 방식의 장애인고용촉진제도가 항구적일 수 없다는 것에 묘한 공감을 표하고 있다는 것이다. 이유는 서로 다르다 할지라도, 이러한 분위기는 제도의 실적부진에 대한 면죄부를 제공하고 있다. 장애인의무고용제도가 헌법적 권리를 보장하는 국가적 책무로 규정했듯이, 이 제도는 현재 한국사회에서 장애인고용을 위한 가장 “기초적인” 제도이며, 이를 기반으로 다른 추가적 정책과 제도들이 덧붙여져야 하는 것이다.

정리하자면, 장애인의무고용제도는 국가적 책임을 명확히 하고 그 수준을 확대하는 방식을 통해서 개선되어야 하며, 일반회계 전출금규모의 확대를 통해 기금안정화를 기해야 하며, 중장기적인 전망을 견지하면 유지되어야 한다.

6. 대안적 정책생산을 위한 기초적 논의들

현시기 장애인 노동권확보를 위한 대안적 정책을 생산하기 위한 정책적 고려사항은 다음과 같이 요약될 수 있을 것이다.

첫째, 노동시장 진입 전과 진입 후의 차별에 대한 동시적인 정책적 개입이 필요하다. 이는 장애인노동권의 확보는 시설 접근권, 사회보장수급권, 교육권 등의 권리에 대한 확보노력과 동시적으로 진행되어야 함을 의미한다.

둘째, 취업취약계층에 대한 고용 및 실업대책 일반이 그러하듯, 장애인의 고용증대는 신규고용창출과 온전한 일자리(decent work)의 확보가 동시적으로 진행되는 방향으로 나아가야 한다.

셋째, 현행 장애인고용에 대한 정책적 실효성을 높이는 방안이 강구되어야 한다. 평면적이고 유일한 장애인고용지원제도인 현행 고용촉진제도의 전면적 개편을 의미한다. 여기에는 보다 심각한 고용불안에 노출되어 있는 장애여성 및 중증장애인에 대한 고용지원이 차별화된 정책 도구를 구비해야 할 필요가 있다는 점이 포함된다.

넷째, 장애인고용의 질을 확보하기 위해 동일한 작업환경을 구축하기 위한 재원투자가 활성화되어야 하며, 그 실효성을 높일 수 있는 방안이 강구되어야 한다. 국가인권위 보고서에서 나타나듯, 현재 ‘편의증진법’은 국부적인 물리적 요소나 시설만을 충족시키도록 강제화함으로써 사용자에게는 불필요한 경제적 부담을, 장애인노동자에게는 접근성증진에 이바지하지 못하는 결과를 양산하고 있다. 더불어 실질적으로 장애인 노동자의 작업환경을 개선시킬 수 있는 작업장 내의 작업시설에 대한 투자는 거의 이루어지지 않고 있는 실정이다. 이는 뒤에서 재론하겠지만, 장애인노동의 동일노동․동일임금․동일환경을 구축하는 것을 의미하며, 작업장 시설개선을 통한 ‘작업장 기본권’을 재확립하는 것을 뜻한다.

끝으로, 노동을 통한 장애인의 생존권을 확보하는 현행 제도가 어느 정도 수준의 생계권을 보장할 수 있는지에 대한 명확한 법적․정책적 공감대가 필요하다. 올해부터 단행된 고용장려금 축소는 제도를 통해 확보되는 사회보장의 수준을 명시하지 않은 이유에서 기인하바 크다. 장애인 고용장려금 단가 인하와 최근 최저생계비 위헌소송에 대한 헌재의 기각판결은 장애인을 포함한 사회빈곤계층에 대한 국가적 책임을 선언적 의미로 왜곡시키는 중대한 위험성을 내포하고 있다. 즉, 국민최저선에 대한 정책적 일관성을 정책판단의 중심에 놓기 보다는, 단순히 특정한 제도를 구비하고 있음을 근거로 낮은 수준의 사회보장을 용인하는 것은 국가의 직무유기를 방치하는 것에 다름 아니다. 결국, 기존의 노동법과 장애인 관련법안의 통합적 정비를 통해, 노동을 통한 복지가 보장할 수 있는 노동권과 생존권의 수준을 보다 명확히 할 필요가 있다.

7. 주체적 측면에서의 장애인노동권, 그리고 사회적 연대

노동시장에서의 장애인노동에 대한 차별은 장애인노동자의 직업선택의 자유와 고용안정의 평등을 가로막고 있다. 더불어 장애인에 대한 차별은 장애인 개인으로 볼 때, 전체 생애경로에 걸쳐있으며, 전사회적인 영역에서의 차별과 연계되어 있다. 따라서 장애인노동권의 확보는 접근권(이동권), 교육권, 사회보장수급권과의 상호연계적 보장을 쟁취하는 방향으로 나아가야 한다는 점을 위에서 확인한 바 있다. 그러나 아쉽게도 장애인계에서 장애인노동권에 대한 논의는 다른 부분에 비해 활발히 논의되고 있지 못한 것이 사실이다. 아래에서는 주체적 측면에서 본 장애인노동권확보를 위한 운동의 방향 및 사회적 연대에 대해 간략히 논하겠다.

먼저, 각종 장애인관련 노동 및 복지제도에 대해 운동주의적으로 사고할 필요가 있다. 당연한 얘기이지만, 제도는 운동과 투쟁의 산물이지만, 동시에 제도와 그 제도의 형성과정은 또 다른 운동의 토대가 된다. 결국, 노동권확보 투쟁은 정책과 법으로 구체화되는 것 이외에, 장애인 당사자의 조직 강화와 사회적 영향력(voice)을 확대하는 방향으로 나아가야 한다. 제도에 대한 운동주의적 시각이 누락될 경우, 발생하는 위험은 다음과 같다. 특정한 제도의 정착이 몇몇 소수집단의 로비활동을 통해 추진됨에 따라, 특정제도의 정착필요성이었던 해당 이슈가 충분한 사회적 공론화 과정을 거치지 못하게 되고, 결국 소수에 의해서 감시되고 통제되는 제도로 귀결되고 만다. 또한, 정책의 결정 및 운영과정에서 정책의 직접적 대상자가 되는 장애인당사자의 이해가 제도에 반영되지 못하는 결과를 낳기도 한다.

다음으로, 장애인노동자의 자기운동은 전체 노동운동과의 긴밀한 연대를 통해서 해결되어야 한다. 이는 글의 초두에서 밝힌 바와 같이, 장애인노동권의 확보와 일반적 노동권의 확장이 상호간 발전의 계기로 자리잡아야 함을 뜻한다. 먼저 장애인운동에서 볼 때, 장애인노동권의 확립은 현재 장애인단체들 사이에서 상대적으로 주목을 받지 못하고 있는 장애인의 노동기본권에 대한 전체적인 환기를 가능하게 할 수 있다. 더불어, 노동운동의 조직적 기반을 적절히 흡수할 수 있는 의미도 가질 수 있다.

반대의 측면에서, 전체 노동운동 역시 장애인노동권의 확보를 현재 교착상태에 처해있는 노조운동의 극복계기로 삼아야 한다. 잘 알려져 있듯이 현재의 노동운동은 기업별 교섭체제의 굴레에 갇혀있을 뿐만 아니라, 임단협 중심의 분배교섭에 집중되어 왔다. 이는 형식의 측면에서 다양한 교섭시스템의 정착을 가로막아 왔을 뿐만 아니라, 내용의 측면에서 복지제도에 대한 적극적 개입 및 노동자계급 내의 다양한 층위를 포괄할 수 있는 보편적 이슈를 선도적으로 제시하지 못함에 따라, 사회적 정당성을 획득하는데 큰 한계를 드러내었다. 장애인노동권의 확보가 노동운동의 지평을 확대할 수 있는 계기가 되는 이유는 다음의 세 가지로 정리할 수 있다. 먼저, 거시적인 측면에서, 장애인노동권확보의 문제는 복지제도 및 노동시장제도 전반에 대한 전방위적인 개입을 추동할 수 있다. 복지제도가 계급갈등의 또 다른 장으로 자리 잡고 있음에 대한 명확한 인식과 함께 현재까지 몇몇 노사관계부분에 집중되어 있었던 노동운동의 동력을 노동시장의 진입/퇴출에 대한 전체적인 개입을 통해 노동자계급의 전체적인 복리증진에 이바지해야 한다는 점을 의미한다. 두 번째로, 장애인노동권 확보의 문제는 현재 노동운동의 사각지대라 할 수 있는 영세사업장 중심의 미조직노동자들에 대한 적극적 이해대변과 추가적 조직화를 추동해 낼 수 있는 계기가 될 수 있다. 끝으로, 미시적인 측면에서, 장애인노동권 확립을 위한 작업장편의시설 확충의 문제는 경영합리화로 대표되는 자본의 사업장내 통제의 심화에 대해 노조의 개입을 가능하게 할 수 있는 하나의 계기가 될 수 있다. 이는 작업장 민주주의의 또 다른 영역이다. 즉, 단순히 노조의 경영참가를 넘어서 ‘작업장 기본권’을 확립하고 노동의 인간화를 구축할 수 있는 방안이 될 수 있다.

현재 노동운동은 기업별교섭체제를 극복하기 위한 그간의 노력을 통해 전국단위교섭, 산별교섭, 지역별교섭 등이 활발하게 추진되고 있다. 노조운동의 이러한 형식적 확대의 국면은 장애인노동권의 확보를 위한 자구적 투쟁이 결합할 수 있는 적절한 기회를 제공하고 있다고 볼 수 있다. 사실상 노동운동에 대한 접근권에 있어서 역시 소외받고 있던 장애인노동자들이 자기표현의 권리가 실현될 수 있는 계기가 되어야 할 것이다.

보다 구체적인 측면에서, 장애인이 노조활동으로부터 격리되었던 측면에 대한 노동운동의 자기반성에서 출발하여 장애인노동자들의 자유로운 노조활동을 위한 노조측의 지원방안이 모색되어야 하며, 사업장에서 장애인노동자에 대한 부당한 차별에 대해 적극적으로 개입할 수 있는 방안들 역시 모색되어야 한다.